Publicação do texto ocorre no momento em que equipe de Lula discute PEC da Transição
Publicado por: Marcelo José de Sá Diretor-Presidente e Editor-Geral do Site do jornal Espaço
O Tesouro Nacional divulgou nesta segunda-feira (14) sua proposta para uma regra mais flexível do teto de gastos, que permite crescimento real das despesas conforme o nível e a trajetória da dívida pública. A regra também concede um bônus em caso de melhora do superávit nas contas.
Um texto de discussão assinado por oito técnicos do órgão apresenta os pilares da nova regra, que continuaria tendo um limite de despesas como principal âncora. A proposta foi antecipada pela Folha em setembro deste ano.
A publicação do texto pelo Tesouro ocorre no momento em que a equipe do presidente eleito, Luiz Inácio Lula da Silva (PT), discute a chamada PEC (proposta de emenda à Constituição) de Transição, que busca retirar do alcance do teto de gastos a despesa com o Auxílio Brasil (que voltaria a se chamar Bolsa Família).
A possibilidade de um gasto de R$ 175 bilhões fora do teto, por quatro anos ou até de forma permanente, assustou agentes do mercado financeiro, que temem uma piora significativa das contas e um descontrole na dívida pública. O valor poderia ir a R$ 198 bilhões, caso vingue a ideia de bancar investimentos com receitas extraordinárias.
Nos últimos dias, as discussões em torno da PEC e o discurso de Lula criticando o teto de gastos causaram nervosismo no mercado, elevando as taxas de juros —que servem de referência para o custo de financiamento do Brasil ao emitir títulos da dívida.
A proposta do Tesouro Nacional, que começou a ser elaborada antes das eleições, busca contribuir com uma alternativa para a discussão de reformulação das regras.
O desenho sugerido pelo órgão está ancorado em três principais elementos: despesa, dívida e resultado primário. O limite de gastos sempre será corrigido ao menos pela inflação (como ocorre hoje), mas há possibilidade de um adicional dependendo do nível e da trajetória desses indicadores.
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No caso do endividamento, os técnicos escolheram como referência a DLGG (dívida líquida do governo geral). Ela inclui governo federal, estados e municípios –mas, diferentemente de outros indicadores mais conhecidos (como a dívida bruta ou a dívida líquida do setor público, a DLSP), exclui dívidas de estatais e títulos públicos usados pelo Banco Central para fazer sua política de juros.
O objetivo central da escolha desse indicador é assegurar que as flutuações no teto de gastos tenham a ver com razões estritamente fiscais, sem interferências vindas da atuação do BC no mercado ou de artifícios como a venda de reservas internacionais.
A DLGG não seria uma meta, mas sim uma referência para indicar qual será o crescimento real máximo da despesa nos períodos seguintes. A taxa seria fixada a cada dois anos.
Se o diagnóstico for de redução da dívida, o crescimento real da despesa poderá ir de 0,5% até 2%. No sentido contrário, se a trajetória for de alta, o avanço dos gastos acima da inflação ficará entre 0% e 1%.
O que vai determinar o percentual a ser aplicado é o nível da dívida. Uma DLGG acima de 55% do PIB exigirá do governo maior contenção de gastos (ou seja, o crescimento ficará no mínimo permitido).
Entre 45% e 55%, o ritmo de expansão das despesas ficará em patamar intermediário. Abaixo de 45%, o governo poderá usufruir da elevação máxima permitida.
O ritmo de expansão do limite de despesas ainda pode ganhar um bônus de 0,5 ponto percentual (equivalente hoje a cerca de R$ 8 bilhões) sempre que as contas estiverem no azul e em trajetória de melhora. Para verificar se o governo terá direito a esse extra, será preciso analisar o resultado primário (diferença entre receitas e despesas, excluindo juros da dívida). Essa análise seria anual.
O mecanismo do bônus, segundo o Tesouro, permite que um governante seja “recompensado ou punido” dentro do próprio mandato por sua condução das contas. Diante de uma deterioração, o chefe do Executivo seria forçado a conter despesas. No sentido contrário, uma melhora o autorizaria a gastar mais.
A regra não entraria em vigor em 2023, ano crítico diante da fatura represada de gastos –como os R$ 52 bilhões necessários para assegurar a continuidade do piso de R$ 600 às famílias do Auxílio Brasil e os R$ 18 bilhões para bancar a parcela extra de R$ 150 por criança de até seis anos. A proposta não detalha como esse impasse seria resolvido.
A sugestão é que a regra comece a valer em 2024. No primeiro ano de vigência, a variação das despesas seguirá a regra atrelada à dívida, mas também terá um adicional único de 2% para reduzir a pressão sobre o custeio da máquina pública e os investimentos. Considerando o teto previsto na proposta de Orçamento de 2023, isso representaria um adicional de R$ 34,4 bilhões para o Poder Executivo.
Ao elaborar o desenho da proposta, o Tesouro partiu de algumas premissas. Para o órgão, a trajetória da dívida é tão importante quanto seu nível, pois indica a sustentabilidade das contas do país.
Além disso, a lógica de prever diferentes taxas de crescimento das despesas, conforme o cenário fiscal, dá certa flexibilidade, ao mesmo tempo em que contribui para frear ímpetos gastadores em épocas de bonança (nem sempre duradouras).
O Tesouro também propõe manter um limite de despesas por considerar essa uma regra alinhada aos padrões modernos de regra fiscal. O texto cita um levantamento do FMI (Fundo Monetário Internacional), segundo o qual ao menos três quartos das economias avançadas tinham regras de despesa em 2021.
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Ainda segundo o Tesouro, a fixação a cada dois anos também ajuda a manter a capacidade de resposta de um governante perante as condições da economia. A válvula de escape do crédito extraordinário, para despesas urgentes e imprevistas ou em calamidades, continuaria valendo.
A integração da regra ao resultado primário, por sua vez, pode ajudar a reduzir ou controlar os gastos tributários e desonerações, uma vez que essas medidas reduzem a arrecadação e pioram o primário –colocando em risco o bônus de crescimento adicional do teto.
Uma inovação é a extinção do chamado contingenciamento, quando despesas dos ministérios são bloqueadas para assegurar a meta fiscal devido a uma frustração na arrecadação. Esse instrumento é criticado porque afeta o bom planejamento dos órgãos, que muitas vezes ficam travados ao longo do ano e recebem sinal verde para gastar nos últimos meses, gerando uma corrida que nem sempre preserva a qualidade da despesa.
No entanto, se o governo descumprir a meta de resultado primário, precisará apresentar uma justificativa pública –a exemplo do que o presidente do Banco Central precisa fazer quando estoura a meta de inflação.
O Tesouro também apresentou pontos de discussão, que não estão formalmente contemplados na proposta, mas são considerados relevantes pelo órgão.
Um deles, como antecipou a Folha, é a extinção do teto para pagamento de sentenças judiciais (precatórios), que voltaria a ser feito de forma integral. Outro é a possibilidade de estipular limites mais rígidos para outros Poderes, como Judiciário e Legislativo, que têm despesas concentradas em salários e contratação de servidores —portanto, não precisariam ter o mesmo crescimento do Executivo, responsável por tocar as políticas públicas.
Um terceiro ponto colocado pelos técnicos é a possibilidade de tratar como exceção ao teto o “investimento público verde”, voltado a questões ambientais ou climáticas.
“A discussão também foi trazida pelo FMI, que propõe a criação de um fundo de investimento climático para o bloco europeu. Ainda, sob o ponto de vista das receitas, o arcabouço fiscal poderia ser ajustado de tal forma que diferentes fontes de financiamento, como doações internacionais, mercado de carbono ou green bonds [títulos verdes] pudessem tramitar no Orçamento e se alinharem com uma proposta de sustentabilidade fiscal de médio e longo prazo”, diz o texto.
